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新疆能源矿产资源开发利用补偿机制
要实现矿产资源开发利用有效补偿,政府必须承担更大的责任,对此应建立起法律约束机制、财政转移支付机制、生态补偿机制、区域协调机制和市场价格机制等,而且要协调好各机制间的关系,建立起良好的互补性关系和替代性关系,这样才能充分发挥各个相对较独立的机制的作用,让整个经济补偿机制的效用发挥到最大。但目前这些机制相互交叉,相互制约,“缺位”和“越位”的现象大量存在,严重影响了整个系统作用的发挥。因此目前当务之急就是要对各机制定好位,让这些机制成为各自相对较为独立的、完整的系统体系,同时还需处理好它们的关系,然后在各自的框架内建立起这些机制。
6.3.1 矿产资源产品价格形成机制
目前,我国的矿产资源价格并不能够有效、真实地反映矿产资源的市场供求关系、稀缺程度及环境成本,缺乏对投资者、经营者和消费者的激励和约束作用。资源性产品的价格构成不合理,资源性产品生产过程中资源破坏和环境污染的治理成本没有在其价格中体现。资源的价值既没有在资源价格中得到充分体现,也没有在国家的初次分配和再分配中得到足够补偿。现行的矿产资源价格体系既不利于转变经济增长方式和构建资源节约型社会,也不利于可持续发展。为此,要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,逐步理顺资源性产品价格关系,从加快体制改革和企业改革,健全市场体系,完善相关配套政策等方面入手,创造有利于推进资源性产品价格改革的外部环境,逐步建立起能够反映市场供求关系、资源稀缺程度以及污染损失成本、代内与代际公平成本的价格形成机制。
6.3.1.1 矿产资源产品价格改革的基本原则
市场取向,政府调控。资源产品价格改革要充分发挥计划和市场的双重调节作用,但如果矿产资源价格形成过程中过多受行政手段干预,价格杠杆将难以有效地发挥作用。因此,要逐步全面放开政府对矿产资源的价格管制。一方面,在具有竞争潜质的领域,通过引入竞争机制,放松政府对价格的直接管制,让价格在市场竞争中形成,充分发挥价格信号引导市场供求、优化资源配置的作用,促进资源的节约与合理开发,提高资源利用效率;同时,对这部分资源性产品价格,必要时,政府主要依靠间接手段加以调控。另一方面,对部分不能形成竞争的经营环节,要加强和改进政府的价格监管调控,确保市场平稳运行和国家经济安全。
统筹兼顾,配套推进。价格是国民经济运行状况的综合反映,经济体制和运行机制对价格形成具有十分重要的作用。资源性产品价格形成机制的改革,在一定程度上有赖于经济体制改革的深化和市场体系的完善,并且需要财税政策等方面的配合支持;资源性价格的变动,又涉及生产、流通、消费各个方面。因此,推进资源性产品价格改革,必须统筹兼顾,妥善处理各方面的利益关系,这是顺利实施改革的重要条件。
完全成本,充分补偿。资源价格的合理性关键在于企业成本核算是否真实、完整。矿产资源开发企业成本必须准确反映它的资源成本、生产成本和环境成本以及企业退出和发展成本。资源成本是企业获得矿业权的全部支出,生产成本是企业生产过程全部费用支出,环境成本是资源开采、运输、加工过程中对环境破坏的补偿成本,退出和发展成本是企业用于开发新的资源,寻找替代资源而进行的投资费用。资源开发完全成本加上不低于社会平均利润率的合理投资收益率就应该是合理的资源价格。
6.3.1.2 矿产资源产品价格改革的基本内容
一是推进市场化导向的资源价格机制改革。矿产资源产品价格改革必须与市场化相配,一是资源产品成本要充分反映对资源勘查、对生态和环境恢复的补偿要求,保证资源可持续利用;二是资源产品价格要反映市场的供求状况,有利于节约和保护资源,促进经济结构的调整和增长方式的转变;三是在矿产资源价格因素中考虑生态补偿费用,并形成与其他商品的合理比价。
二是充分发挥市场配置资源的作用。从我国原油、煤炭市场实际出发,与国际市场紧密联系,让资源价格能够准确反映市场变化。加快培育、建立和完善统一开放、竞争有序的资源市场体系,促进资源产权和资源产品在不同行业、部门、地区之间自由流动,尽快形成市场决定资源性产品的价格机制和全方位的竞争格局,逐步放开政府对矿产资源的价格管制,最终建立一个以市场为基础和政府适当干预下的矿产资源价格形成机制。
三是要完善资源产品价格构成要素。目前,矿产资源的价格并未反映其完全价值,并未包括其全部所有成本,这直接导致矿产资源价格偏低。为此,建立和完善资源价格形成的成本费用核算框架,在资源产品价格构成中体现完全成本,将资源的开发成本、资源耗竭补偿成本、资源开发环境污染治理成本、代内与代际公平成本、企业退出成本列入企业成本开支范围,完整准确地核算矿产资源真实价值。
四是采取有效措施,积极培育资源产权评估机构和专业经纪公司等市场中介组织,以提高资源市场交易效率和交易深度[87]。
五是加快资源型企业改革,通过加快企业法人治理结构的现代企业制度建设,建立健全企业激励和约束机制,使企业更加自觉地接受市场价格的引导。
6.3.2 矿产资源开发利用生态补偿机制
矿产资源开发过程中给周围生态环境带来了负面影响,侵害到当地居民的环境权益,威胁到他们的生存和发展,因此,必须对环境污染和破坏造成的生态环境功能损失以及当地居民环境权益的损失给予补偿。建立矿产资源开发生态补偿机制,实质上是对发生冲突的经济利益和环境利益平衡的内在要求,是实现生态代内公平、代际公平、自然公平以及公平秩序的基本途径。生态补偿机制是调整损害与保护生态环境的主体间利益关系的一种制度安排,核心包括对生态环境破坏者和受益者征费和对保护者进行经济补偿,它是保护生态环境的有效激励机制。目前,我国以矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款为主要内容的矿产资源补偿机制,不是以矿产资源开发过程中生态功能恢复、维护、提升为目的而制定的,主要是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入,没有考虑到补偿环境价值和公平价值,离真正意义上的生态补偿还有一定距离。为此应尽快建立以市场调节为手段,以法律保障为前提的生态补偿机制。重点解决好补偿主体、补偿标准、如何筹集补偿资金以及如何补偿等问题。
6.3.2.1 矿产资源开发利用生态补偿机制构建思路
矿产资源生态补偿是一个系统工程,按照“预防为主、防治结合、综合治理”的方针和“破坏者恢复、使用者付费、受益者补偿”的原则,建立多元化、多渠道的生态补偿资金投资和保障机制。不断强化国家财政的纵向补偿方式,在国家财政转移支付项目中,可www.rixia.cc以适当增加生态补偿项目,建立激励环境保护与生态建设的财政补贴制度。积极探索矿产资源生态的区际横向补偿方式,实现各个地域的协调发展。进一步完善矿产资源生态的市场补偿方式。积极运用市场化运作,探索排污权交易、资源交易、生态建设配额交易等市场化的生态补偿方式。最终建立起以政府主导、市场运作、公众参与、涵盖政府、地方区域和行业多层次的、多样化的生态补偿方式。从法律层面上明确生态损害的责任、补偿标准和修复义务等。逐步将生态补偿机制纳入到矿产资源开发保护的法律体系中。
6.3.2.2 矿产资源开发利用生态补偿遵循的原则
(1)破坏者付费原则。矿产资源开采利用给矿区生态环境造成一定程度上的破坏,矿业开发企业应该对其产生的负面影响行为承担相应的责任和义务。按照权利义务对等原则,矿业开发企业给资源开采地缴纳一定的补偿费用,用于对当地生态环境的改善、恢复和治理,使其尽量恢复到原有的生态水平。
(2)使用者付费原则。矿产资源是经过长期的地质作用过程而形成的,具有稀缺性。矿产资源开发者和使用者有责任和义务对其使用矿产资源的行为而造成的生态环境破坏和矿产资源价值损失进行补偿。因此,在矿产资源开发中,应该按照使用者付费的原则,由生态资源环境占用者即矿产资源开发企业在取得日夏养花网资源开发权时向国家缴纳资源使用费。
(3)受益者付费原则。凡是从生态建设中获利的受益者,包括自然资源的开发利用者、污染物的排放者、资源产品的消费者和其他生态利益的享受者,均应按照“谁受益,谁补偿”的原则对生态环境的自身价值予以补偿。这样,一方面有利于形成对生态供给者的长效激励机制,另一方面也有利于形成对生态受益者的约束机制,改变以往受益区普遍存在的公共消费“搭便车”的心理。
(4)保护者得到补偿原则。对生态保护和建设作出贡献的组织和个人,对其投入的直接成本和因保护而丧失的机会成本应给予补偿和奖励。与此同时,应采取激励原则,调动广大群众的生态保护积极性,使群众乐于广泛参与到生态保护的工作中来。从现实情况来看,禁止开发区和限制开发区多是生态脆弱区,生活在本地区的居民日夏养花网相当一部分比较贫困,因此,在推动生态补偿过程中应注意横向生态补偿与扶贫工作相结合。贫困与生态环境恶化既互为原因,又互为结果,因此生态环境的改善必须与发展经济、摆脱贫困相结合。
(5)政府主导、市场推进的组织原则。这个原则也就是要求政府引导与市场调控相结合,充分发挥政府在生态补偿机制建立过程中的引导作用,结合国家相关政策和当地实际情况,研究改进公共财政对生态保护的投入机制,同时要研究制定完善调节、规范市场经济主体的政策法规,引导建立多元化的筹资渠道。通过市场化的运作,逐步建立和形成良性的生态补偿机制,促进生态资源的保护和合理开发。通过上级对下级、国家对地方的纵向公益补偿和区域之间、上下游之间的横向利益补偿,逐步实现全方位、全覆盖、全过程的生态补偿。
(6)责、权、利相统一的原则。总体来看,矿产资源生态补偿的过程就是生态资源的所有受益者向生态资源的供给者付费的过程,生态资源的管理者在其中充当两者利益的协调者。生态补偿的过程涉及多方利益调整,需要广泛调查各利益相关者的情况,合理分析生态保护的纵向、横向权利义务关系,科学评估维护生态系统功能的直接和间接成本,研究制定合理的生态补偿标准、程序和监督机制,确保利益相关者责、权、利相统一,做到应补则补、奖惩分明,以期达到共建共享、双赢发展的目的。
6.3.2.3 矿产资源开发利用生态补偿方式
矿产资源生态补偿的方式按照不同的准则有不同的分类体系。按照补偿方式,可以分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等。按照空间尺度大小,可以分为生态环境要素补偿、流域补偿、区域补偿和国际补偿等。按照补偿方向,可以分为纵向补偿和横向补偿。按照补偿手段可以分为三种:一是财政转移支付,如国家通过加大对西部重要生态功能区域的财政转移支付,补偿该地区保护生态环境而导致的财政减收;二是项目支持,如对各种生态环境保护与建设项目、生态环境重点保护区域替代产业和替代能源发展项目,以及对生态移民项目等的资金支持;三是征收生态环境补偿税(费)或要求生产者、开发者、经营者支付生态环境保护的信用基金(姚明宽,2008)。以上补偿模式各有一定的可取之处,但都更多地偏重于市场。
按照实施主体和运作机制的差异,生态补偿方式主要有政府补偿和市场补偿两大类。
(1)政府补偿。政府补偿是指国家通过非市场途径对矿区生态环境进行的补偿。比如直接给予财政补贴、差异性的区域政策、财政援助、生态保护项目实施、减免税收、利率优惠等。政府补偿是基于生态环境的公共物品性质和环境受益者主体的不确定性。从本质上说,它属于行政补偿。政府补偿是把国家作为补偿主体和实施主体,把资源地政府和居民作为补偿对象,以财政补贴、政策倾斜、项目实施等作为补偿手段,以实现国家生态安全、区域协调发展与社会稳定的目标。这种补偿模式是矿产资源生态补偿最重要的形式,也是目前比较容易操作的补偿方式。
(2)市场补偿。市场补偿是由市场交易主体根据政府制定的生态环境补偿标准,在法律法规的约束下,利用经济手段,通过市场行为对生态环境进行的补偿。通过市场机制,让开发利用生态环境的生产者和消费者承担相应的生态环境补偿费,其前提是生态资源的合理定价。市场补偿主要包括:①排污费。矿区排放污染物品的资源开发企业依照其排放污染物的数量及影响缴纳一定费用。②环境产权交易补偿。通过建立合法的污染物排放权利即排污权(这种权利通常以排污许可证的形式表现),并允许这种权利像商品那样被买入和卖出,以此来进行污染物的排放控制。上海、广州、深圳在排污权市场交易方面作了有益的尝试,可以借鉴。③环保产业。成立专门的环境污染防治或生态环境治理公司,通过市场运作,以满足排污企业降低污染治理成本的需要。
6.3.3 矿产资源开发利用产业援助机制
资源开发利用产业援助机制是指国家通过资金和项目支持、财税扶持、政策倾斜、减轻企业负担等方式,对资源枯竭而走向衰退的地区和产业进行直接援助,或通过优惠政策和支持发展接续产业进行间接援助,以促进资源型地区或城市可持续发展。总的来看,我国矿产资源产业援助机制还不健全,主要表现在援助政策比较分散,援助补偿标准不够合理,缺乏系统的产业援助补偿设计。新疆作为以油气资源开采为主的能源基地和原材料供应地,为国家经济社会发展作出了突出贡献,但由于缺乏矿产资源产业反哺政策、产业转移援助政策和生态环境保护与治理的援助政策等,同时也面临着产业结构性矛盾突出、就业压力逐年增大、后续产业严重不足、生态环境压力巨大等问题,极大地影响了矿区产业的协调发展和矿区居民的生活质量,建立和完善矿产资源的产业援助机制势在必行。为此,要按照统筹矿业与其他相关产业协调发展、统筹矿业开发与生态环境协调发展、统筹矿业经济与区域经济协调发展的要求,构建矿产资源产业援助机制,促进新疆地方经济和社会协调发展[88]。
6.3.3.1 矿产资源开发产业援助机制构建的基本原则
(1)长期利益与近期利益相结合的原则。在资源开发和接续产业确立与发展的过程中,必须处理好近期利益与长期利益的关系,避免为了当前的利益而牺牲长远的利益,不能为了当代人的利益而牺牲后一代人的利益,在资源开发中不能竭泽而渔。处理不好长远利益与近期利益的关系势必会影响到资源型地区的可持续发展。因此,坚持长远利益与近期利益相结合的原则是资源型区域在经济发展中要坚持的首要原则。
(2)资源开发与体制机制创新相结合的原则。合理的资源开发需要有健全的法律制度和完善的运行机制作保证。只有通过加大体制、机制创新,才能促进经济建设与资源开发联动,才会形成经济、社会与资源、环境相促进、和谐发展。国家通过技术、资金、项目援助等方式可以改善和缓解资源型地区的矛盾,但只有通过转变思想和体制创新,才能增强自主发展能力,提高自我造血功能,才能促进资源型地区真正摆脱经济发展落后的局面。
(3)资源禀赋与产业软化相结合的原则。从世界经济发展的规律看,资源禀赋并不是区域经济发展的决定因素。例如,日本、韩国等国家,资源比较匮乏,但却是经济发展较快的地区。在全球信息化时代,随着知识经济步伐的加快,以资源禀赋决定产业布局的发展理念正在改变,资源软化的观念正逐渐被大家关注和认同,这是产业变动中的一个新特点,也是国家产业政策未来的走向。资源型地区,一方面要注重提高资源开发利用效率,提高资源开发利用的技术层次和水平,另一方面要注重产业软化研究,特别是研究国外资源贫乏地区的产业发展规律,逐步摆脱对资源禀赋的路径依赖。
6.3.3.2 矿产资源开发产业援助机制的基本内容
一是建立资源企业反哺机制。对处于形成期的资源型企业,应从提高技术含量入手,走集约化利用、内涵式挖潜和扩大再生产的道路,通过国家政策扶持和引导,使其尽快进入鼎盛期。对处于鼎盛期的资源型企业,国家应从其实现的收益中按照一定比例提取资源开发补偿基金,用于资源地生态环境的保护、治理和修复,为发展替代产业和接续产业积累资金,支持资源型企业生存发展和资源型城市转型。对处于衰退期的资源型企业,国家给予一定的政策扶持,按照国际惯例,通过减轻相关产业和企业的税赋,扶持其下游产品加工企业,发展替代产业和新兴产业,以实现衰退产业的可持续发展。
二是建立接续产业援助机制。发展接替产业是资源型地区走出资源枯竭困境的根本途径。国家应支持资源型地区发展资源精深加工和非资源型产业,提高产品附加值,延长优势资源产品的产业链,增强资源型城市的综合竞争力。通过国际间和地区间的产业转移,实现资源型城市转型的自然过渡。对由衰退产业转产而发展起来的接替产业,国家应给予税收、信贷等方面的政策支持。在资源型城市转型过程中,国家可适当放宽其直接利用外资和境外融资方面的限制,国家政策性贷款和金融性信贷可适度向资源枯竭型城市倾斜。
三是建立区域经济可持续发展机制。适当加大国家转移支付力度,从上缴国家的矿产资源补偿费中提取一部分返还给资源输出地区,建立接替产业发展基金,重点用于公共基础设施建设、环境保护和社会保障等方面。国家通过加大调整财政支出结构的力度,增加对资源型城市基础设施建设和公益性项目的国家财政资金和国债资金投入。加大对衰退产业集中地区再就业资金的支持力度,设立政府再就业保障金,扩大再就业政策的覆盖人群范围,在开发公益性岗位、劳动力市场建设、再就业培训等方面给予资金支持。
6.3.4 矿产资源开发利用的财政补偿机制
资源型城市在经济发展过程中遇到的许多问题,部分原因在于我国没有建立起有效的补偿机制。为此,国家需要建立科学的资源补偿机制,一方面缓解资源枯竭的资源型城市已经出现的问题,另一方面预防新兴的资源型城市走上资源枯竭城市的老路。
6.3.4.1 改革资源税费,创建新型资源补偿机制
良好的资源补偿机制具有内在稳定功能,可保证资源型城市在转型期内经济平稳过渡。我国目前的资源开发利用补偿主要由矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费、探矿权采矿权价款和资源税组成。就实际情况来看,矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费对资源开发难以起到很好的补偿作用,而资源税也很难适应我国现有资源宏观调控目标的要求,存在很多问题,需要进一步调整。要真正发挥出资源补偿机制的内在稳定功能,仍需对于资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费制度进行充分的调整和改进。
6.3.4.2 运用财税政策引导资源型城市产业向多元化发展
一是通过产业结构调整加快资源型城市转型。资源型城市的产业结构一般是“二产”占很大比重,“一产”和“三产”比较薄弱。因此,资源型城市产业结构调整的重点应放在“二产”的内部结构优化和“三产”的比重提高方面。通过大力发展油气化工产业、煤化工产业、煤电化一体产业,实现“二产”内部结构优化。在“三产”方面,大力发展现代服务业、现代物流业、环保产业和高新技术产业等。
二是运用财税政策支持资源接续产业发展。从国外资源型城市发展经验来看,实现资源型城市转型和可持续发展的一个重要途径就是加快资源型城市接续产业发展。通过对接续产业给予税收等政策方面的支持,加大对资源型城市财政转移力度改善投资环境,加强道路交通等基础设施和公共事业的建设,以吸引外来企业投资,从而改变资源型城市产业结构单一、经济发展后劲不足的局面。
三是要通过政策扶植资源型城市转型。大部分资源型城市都属于地级以下城市,基本上没有权力出台支持城市转型的政策。加快资源型城市转型需要政府的政策扶植,国家应出台一些具有普惠性的产业、财政、税收和土地政策,为资源型城市转型提供制度保障。
四是运用财税政策促进科技进步,带动资源型城市的经济发展。科技进步是经济发展的助推力,资源型城市应通过利用先进科技来改造传统产业,吸引企业和研究机构围绕新兴产业和新产品的培育进行技术创新活动,从而培育出新兴产业和产品,调整资源型城市的产业和产品结构,促进资源型城市由单一资源经济向多元经济转变。
6.3.5 矿产资源开发利用补偿法律机制
虽然我国相继出台了有关法律和政策,但缺乏针对矿产资源开发环境保护方面的法律法规和技术标准。目前,《中华人民共和国矿产资源法》及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》、《矿产资源补偿费征收管理规定》中虽然也制定了有关矿产资源开发利用补偿的相关内容,但不够具体,对补偿的标准、补偿的方式都缺乏详尽的规定,在实际操作中难以调控。另外,《中华人民共和国民族区域自治法》对保障少数民族群众在资源开发中进行利益分享的渠道作了规定,可以作为建立资源开发利益分享机制的依据,但由于该法律仅仅在宏观方面进行了规定,在具体措施和标准方面并没有细化到位,导致有些条款无法得到实施,缺乏可操作性。
另外,我国现行的矿产资源补偿机制偏重于补偿资源自身的经济价值,没有考虑到补偿环境价值和公平价值。而且,对矿产资源经济价值的补偿也不充分,与矿业发达国家征收的权利金相比只占很小的一部分,不足以体现矿产资源的实际价值,尤其是代际间的资源耗竭性补偿价值。现行法律对矿产资源补偿的规定还有诸多不完备的地方,需要制定相关配套的法律文件,修改完善资源补偿立法框架和内容体系,明确自然资源开发和生态环境建设及补偿的范围、对象、标准、方式和法律责任,健全矿产资源补偿机制,确保资源补偿有法可依。切实保障资源地居民在资源开发中的利益分享。
6.3.6 矿产资源开发利用利益补偿机制
建立资源所在地补偿机制旨在通过加大国家对资源所在地政府和居民的补偿力度,以弥补地方政府和当地居民由于资源开发所蒙受的损失。在资源开发与利用过程中,主要涉及中央政府、地方政府、资源开发企业以及当地居民等多方的利益。但是,在我国现行资源利益分配机制中,利益分配明显地忽视了地方政府和资源所在地居民的利益。如何统筹各方利益,实现共生共赢,事关区域经济社会的协调发展,更关系到新疆民族地区社会和谐稳定。建立资源开发利用利益补偿机制关键是要按照矿产资源所有权特征,以产权为纽带,通过矿产资源开发各利益主体共同参与矿产资源的开发,合理分享矿产资源开发收益。
一是矿产资源产权分解制度,即在矿产资源国家所有的前提下,保证矿产资源产权在法律上清晰,使各利益主体在矿产资源产权中所占比例趋于合理化。将矿产资源收益按照国家所有权、企业产权、地方产权和自然人产权进行分解,并使四方利益主体获得科学合理的各自权利是共享机制的核心。
二是矿产资源开发利益分享制度,即根据各利益主体在矿产资源产权中所占的比例,通过矿产资源开发运营,对矿产资源所获收益进行分享的制度。矿产资源开发收益分享制度可以在保证国家和企业收益的基础上,使地方政府和矿产资源所在地居民获得合理的收益,从而将从根本上减少矿产资源开发中的冲突、摩擦和短视行为[89]。
三是矿产资源所在地利益补偿制度。即通过加大国家对资源所在地政府和居民的补偿力度,以弥补地方政府和当地居民由于资源开发所承担的额外成本。利益补偿制度主要通过完善税收制度和建立自然资源的折旧补偿制度得以实现。通过减税和加大税收返还力度等多种方式,增加中央政府对资源所在地的地方政府以及居民的经济补偿。通过对资源实行折耗补偿,建立资源耗减及补偿账户,加大对现有资源开发与利用企业的资源折旧与耗减核算,实现资源的资产化管理,从而避免资源在开发与利用过程中的流失和消减。
四是完善税收制度,通过加大税收返还力度,扩大地方资源补偿费留成比例等多种方式,增加中央政府对资源所在地政府以及居民的经济补偿。
五是完善产业关联配套机制。建设一批节能高效的工业项目,使石油、煤炭资源转化成其他高附加值的工业产品向外输出,并由此带动相关产业的发展。在条件允许的情况下,资源就地加工,延伸产业链条,支持地方下游和辅助产业的配套发展。中央企业与地方分工协作机制,错位发展煤化工等深加工产业,形成共同发展的格局。
六是在资源分配上,给资源所在地一定的政策优惠。新疆是我国主要的能源矿产资源的供给地,大量油气、煤炭资源要调出自治区,为国家的经济建设服务。地方政府,特别是资源所在地政府,留下的资源份额极小,从而影响了资源所在地的利益。为解决这一问题,建议国家应合理分配调出资源量和留当地深加工资源量的比例,给予新疆石油、天然气一定的调配权,适当增加原油、天然气在新疆本地留存份额,作为当地深加工的原料。
黑龙江省实施《中华人民共和国民族区域自治法》办法
省人民政府、辖有民族自治地方的市人民政府（以下简称上级人民政府）及其职能部门在制定国民经济和社会发展中长期规划时，应当有推动民族自治地方加快发展的目标和任务的专门规定，并有相应的保障措施。
民族自治地方应当在国家计划和规划指导下，依法制定经济建设和社会发展规划，自主安排和管理地方经济建设和社会发展事业。第七条 上级人民政府及其职能部门应当优先安排民族自治地方基础设施建设项目，适当增加用于民族自治地方基础设施建设的财政性建设资金、其他专项建设资金和政策性银行贷款的比重。
上级人民政府及其职能部门对在民族自治地方安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的，按照国家有关规定给予免除配套资金的照顾。第八条 上级人民政府财政部门应当支持民族自治地方财政，保证民族自治地方的国家机关正常运转、财政供养人员工资按时足额发放、基础教育正常经费支出。
民族自治地方执行国家调整工资、津贴等政策增加的财政支出，由省财政按规定给予补贴。第九条 上级人民政府财政部门应当根据经济发展和财政收入增长状况，通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，充分考虑民族自治地方的公共服务支出成本差异，逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。
上级人民政府及其职能部门各种专项资金的分配，应当向民族自治地方倾斜。
民族自治地方因执行上级人民政府减免税政策造成的财政减收，上级财政在计算转移支付时应当给予补助。第十条 民族自治地方结合本地实际情况，编制财政预决算，调剂收支，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金，在财力保证不了正常收支平衡时，由上级人民政府财政部门给予补助。第十一条 上级人民政府财政部门应当设立并安排少数民族发展资金和民族工作经费，资金规模随着经济发展和财政收入的增长逐步增加。第十二条 上级人民政府及其职能部门应当对民族自治地方的社会保障事业予以扶持，在分配国家和省财政对社会保障方面的补助经费时，根据民族自治地方实际需要给予倾斜。第十三条 上级人民政府及其职能部门应当逐步提高财政扶贫资金、以工代赈资金、扶贫信贷资金用于民族自治地方的比例；在保证资金安全的前提下，放宽对民族自治地方扶贫开发项目的贷款条件，延长贷款期限。第十四条 民族自治地方人民政府在执行国家税法时，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入需要从税收上加以照顾和鼓励的，经报请省人民政府批准，可以实行减税或免税。第十五条 上级国家机关应当鼓励民族自治地方发展个体、私营等非公有制经济，因地制宜地发展中小企业，并在投资、金融和税收方面给予支持。第十六条 上级国家机关应当支持经济发达地区与民族自治地方开展经济技术协作和多层次、多方面的对口支援，引导企业、高等院校和科研院所以及社会各方面力量加大对民族自治地方的支持力度。第十七条 上级人民政府及其职能部门应当在资金、技术、物资、信息及流通服务等方面，重点扶持民族自治地方加强社会主义新农村建设，发展现代农业、绿色食品产业和畜牧业。
《新预算法》修改的主要内容是什么
《新预算法》修改的主要内容：新预算法对地方政府债务管理作出明确规定。地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。
扩展资料
认真贯彻实施新预算法
法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，如果有了新预算法而实施不力，那么法立得再好也会打折扣的，依法行政、依法理财就会成为一句空话。认真贯彻实施新预算法是我国财政经济工作的一项重要任务，当前应着重做好以下工作：
1、做好新预算法的学习宣传工作
要认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。
各级财政部门在学好用好新预算法的同时，还要大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为“六五”普法的重要内容，除专门组织新预算法培训外，其他业务培训中也要安排这方面的内容。财政部在“六五”普法验收中要把各地贯彻执行新预算法的情况作为重要考核内容。
同时，各地要采取各种方式广泛宣传新预算法，让社会公众了解掌握预算法律知识，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。
2、做好新预算法实施的立法配套工作
新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。我国是一个大国，各地预算管理所面临的环境和条件不同，预算管理的水平差别也较大。
因此，本着从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，中央层面还需要按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。
总之，加快形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为依法理财奠定坚实的制度基础。
3、做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作
这次新预算法的制定和实施具有承前启后的重要作用，它认真总结并继承了改革开放以来特别是1994年分税制财政体制改革以来，我国预算管理实践的经验，同时也明确了今后预算管理活动的方向，为深化预算制度改革预留了空间。
在贯彻实施新预算法的同时，我们要做好各项财税改革具体方案与新预算法的衔接工作，做好新预算法配套制度建设与财税改革具体方案的衔接工作，相互协调，同步推进，坚持用制度引领和推进改革，在改革中不断完善制度。
参考资料来源：百度百科-新预算法
新预算法的重大突破：
突破之一：更加完善了政府预算体系，建立健全了透明预算制度。
突破之二：进一步改进了预算控制方式，建立了跨年度预算平衡机制。
突破之三：规范了地方政府债务管理，严格控制了政府债务风险。
新预算法从五个方面作出限制性规定
一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；
二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；
三是限制规模，举借债务的规模；举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；
四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；
五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。
突破之四：进一步完善了转移支付制度，有效推进基本公共服务均等化。
突破之五：进一步完善了转移支付制度，有效推进基本公共服务均等化。
突破之六：继续坚持厉行节约，更加硬化了预算支出约束。
突破之七：更加注重了绩效管理，进一步强化了支出责任
新预算法中明确要求加强绩效评价与管理，首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求，史无前例。
绩效评价将对财政支出的评价从传统的效率评价延伸到结果评价。将“做正确的事”放在首位。效率评价注重目标的执行，追求成本最小化或者产出的最大化，关注如何“正确的做事”。
新预算法中5条六点提到“绩效”
第十二条：“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。
第三十二条：“各级预算应当根据年度经济社会发展目标国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，进行编制。
各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。
第四十九条：“人大报告要对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议”。
第七十九条：“各级人民代表大会常务委员会对本级决算草案，重点审查下列内容：“……、重大投资项目资金的使用及绩效情况。
第五十七条：“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。
扩展资料：
十八届四中全会明确指出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，新预算法无疑是财政工作实现“善治”的一部“良法”。对各级财政部门来说，用好新预算法这一良法利器，推进财政管理善治有为，应处理好五种关系。
转变治理理念，处理好五种关系，是贯彻落实新预算法的内在要求
一是处理好政府与市场的关系。十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。国务院深化预算管理制度改革决定也提出，要改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式。
这些都为正确处理政府与市场关系提出了明确要求。财政在处理政府和市场关系中，应重点把握好两点：
一方面，进一步划清政府和市场边界。市场能够有效调控的领域，财政就不应过多干预；生态治理、公共服务等市场难以有效调控的领域，财政就应该管起来。
另一方面，善于运用市场思维和市场方式解决问题。比如，对适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的养老服务、社会救助、社区管理、城市卫生等公共服务，应该采取政府购买服务的方式来进行。
二是处理好当前与长远的关系。新预算法对实行中期财政规划和规范地方财政债务管理等作出了新的规定。
这些都是着眼长远的重大举措，今后工作当中应当认真把握。在制定政策、安排重大事项时，应坚持积极稳妥、量力而行的原则，把需要和可能更好地结合起来，既要确保当期保障有力，又要保证长期可持续。
特别是在举债时，一定要强化底线思维，既要考虑借得来，又要考虑还得上，切实防范风险发生。
三是处理好上下级之间的关系。深化财税改革全国一盘棋，一条重要原则就是要发挥中央和地方两个积极性，既要保障中央宏观调控、实施重大改革、推进基本公共服务均等化、协调区域发展的能力，又要切实保护地方利益，调动和发挥地方改革的主动性和创造性。
这就要求各级各部门增强大局意识，正确对待利益关系调整，既要考虑维护好自身利益，更要考虑改革发展大局需要。在事权和支出责任划分上，各级都应在确保国家政令统一、促进区域协调、维护市场统一的前提下，将本级事务承担起来。
同时，制定出台相关政策时，既要考虑与上级政策的配套衔接，又要考虑下级能够执行。
四是处理好内外之间的关系。新预算法对规范政府行为提出了要求，并在强化外部监督上制定了硬性规定。
比如政府预决算公开、人大依法审查、公众有序参与等。这就要求各级各部门必须首先把内部搞规范。俗话讲，打扫好屋子，才能开门迎客。只有内部管理科学规范，才能更好地接受外部监督。比如，“三公”经费公开问题，过去有些部门不愿公开，实际是经费使用管理不规范，不敢公开。
应主动配合接受人大监督，积极为公众参与创造条件，确保人大审查权、公众参与权和知情权得到更好保障。比如，预算报告审议之前，就要严格按照新预算法要求，广泛征求各方面意见，以更好地形成共识。
五是处理好干事创业和依法理财的关系。近些年来，各级各部门干事创业热情高涨，抓项目、上项目，有力促进了地方经济社会发展。这其中也难免出现了一些临时动议、凭经验上项目的情况，有时先干事再找钱、先上车后买票。
虽然有抢抓机遇的理由，但往往由于谋划期短，决策科学性欠缺，项目效果难以保证。随着新预算法的出台，这种做法就行不通了。今后都要按程序办事，不能没列预算就支出，也不能在预算执行中随意改变资金用途，否则就是违法。
这要求各级各部门在拍板决策上，既要讲效率，更要讲程序，同时还要充分考虑自身财力状况和收支均衡，做到量力而行。
参考资料来源：百度百科——《预算法》
《新预算法》修改的主要内容：新预算法对地方政府债务管理作出明确规定。地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。
认真贯彻实施新预算法
法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，如果有了新预算法而实施不力，那么法立得再好也会打折扣的，依法行政、依法理财就会成为一句空话。认真贯彻实施新预算法是我国财政经济工作的一项重要任务，当前应着重做好以下工作：
1、做好新预算法的学习宣传工作
要认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。
各级财政部门在学好用好新预算法的同时，还要大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为“六五”普法的重要内容，除专门组织新预算法培训外，其他业务培训中也要安排这方面的内容。财政部在“六五”普法验收中要把各地贯彻执行新预算法的情况作为重要考核内容。
同时，各地要采取各种方式广泛宣传新预算法，让社会公众了解掌握预算法律知识，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。
2、做好新预算法实施的立法配套工作
新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。我国是一个大国，各地预算管理所面临的环境和条件不同，预算管理的水平差别也较大。
因此，本着从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，中央层面还需要按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。
以上内容参考：百度百科——国家预算法
预算的完整性，就是要把所有的政府收支统一纳入预算管理，这是政府预算管理一项基础性要求。为此，新预算法删除了预算外资金的相关内容，代之以全口径预算，明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算（第四条），各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第十三条），从而在法律层面上确立了全口径预算体系。
全口径预算体系，从横向上来讲，即预算的组成，是包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本预算”；从纵向上来讲，就是每一级政府一级预算，预算层级包括中央、省、市、县、乡的“五级预算”。
1、预算组成：四本预算。
总结近年来的预算实践经验，新预算法确立了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算组成的全口径预算体系，并对四本预算分别作了细化规定。
一是四本预算的功能定位。一般公共预算，即常说的公共预算，是指以税收为主体的财政收入，主要用于保障和改善民生、推动经济发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。这也就是原来预算法所规范的狭义上的公共预算。为充分界定四本预算的定位与分工，明确预算之间的区别和联系，新明确了四本预算各自的功能定位，从而形成定位清晰、分工明确的全口径预算体系。
二是四本预算的编制原则。与各自预算的内容相适应，四本预算的编制原则也有所区别。其中，政府性基金预算应当根据基金项目情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支；国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算；社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，着眼于结余资金的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续性。
三是四本预算的相互关系。在预算之间的关系上，四本预算之间保持独立完整并统筹协调，而政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算应当与一般公共预算相衔接，也就是说预算之间的衔接，只能通过一般公共预算。这三本新加入预算管理的预算案，与原来的公共预算一起，“有分有合”，形成了四本预算的全口径预算体系。
2、预算层级：五级预算。
按照一级政府一级预算的原则，新预算法明确了中央、省、市、县、乡五级政府五级预算的预算体系，将乡级预算也纳入法定的预算范围。因为乡镇政府是一级政权组织，其履行职责需要财力保障，而乡级人大的一项职权就是审查和批准本级预算和预算执行情况的报告，监督预算的执行。而对于一些地方由县级政府代编乡镇预算的，可以按照规定的程序报请乡级人大审查和批准。
（二）财政管理体制：“进与退”
财政管理体制是规范各级政府支出责任和财力分配关系的制度，是国家财政的基本制度，与政府预算有着紧密的联系，也是预算收入和支出管理的基础。只有明晰政府间事权和支出责任，理顺中央和地方收入划分，实现上下级政府的财力余缺的有效调节，才能实现财政预算制度的有效运转。
从1994年我国开始实行分税制的财政管理体制至今已经二十年，分税制财政体制的建立和完善，对调动中央和地方积极性，促进国家财政收入平稳增长，发挥了重要作用。但在中央财政收入在全国财政收入中占比上升的同时，地方承担的事权和支出责任却日益增加，中央不得不通过大量转移支付项目对地方给予补助，地方财政支出对财政转移支付的依赖度上升。
2013年，中央公共财政收入60198亿元，占全国财政收入的46.6%，同期的中央本级财政支出20471亿元，仅占全国财政支出的14.6%，对地方税收返还和转移支付48019亿元，是中央本级支出的2倍多。加上营改增的不断推进，作为地方唯一主体税种的营业税逐步纳入到增值税这一中央地方共享税框架之内，地方税收入划分更趋弱势，日益影响到各级地方财政的独立正常运转。
由于各方面对财政管理体制改革方向和具体规范内容的认识上存在较大分歧，难以就政府间财权和事权划分、收入划分等核心内容达成共识，新预算法没有对分税制财政管理体制进行细化规定，而是沿用了原预算法的原则性规定，并将规范重点转向共识较多的财政转移支付制度，从法律上确立了财政转移支付的基本规范。
财政转移支付制度是分税制条件下平衡地区间财力差距的一项重要制度，其中一般性转移支付主要解决基本公共服务均等化问题，专项转移支付主要解决外部性、中央地方共同之处责任以及实现特定目标等。近年来，财政转移支付规模快速增长，2013年中央对地方转移支付总额42973亿元，其中一般性转移支付24363亿元，占56.7%；专项转移支付18610亿元，占43.3%。
当前，财政转移支付中存在的主要问题是规模过大、项目繁杂、配套过多、资金下达不及时等问题。为此，新预算法从三个方面对规范了财政转移支付制度。一是明确了转移支付的功能定位，即以推进地区间基本公共服务均等化为目标，以一般性转移支付为主体。二是规范了专项转移支付，要求设立要有法律依据、运行要有定期评估和退出机制、资金配套要有严格限制。三是规范了转移支付的预算，要求编制要符合规定的标准要求，下达时间要符合规定的时限等。
这样规定，既适应了转移支付制度规范发展的要求，也体现了当前整合规范转移支付项目的现实需要。转移支付制度的规范化、法治化，对当前正在推进的取消竞争性领域专项和地方资金配套，完善省以下转移支付分配力度，提高基层政府财力保障能力等各项财税改革也将发挥有效地推动作用。
（三）预算的公开透明：“粗与细”
阳光是最好的防腐剂，透明是最好的监督。在很长一段时间内，财政预决算等政府财务资料都属于保密内容，直到2005年之前，全国人大开会期间，代表们审议的预算草案都要求严格保密并在会后收回。直到2010年，国务院有关部门首次对外公开部门预算。在此背景下，原预算法在预算公开方面的规定也是一片空白，没有对预算公开的具体事项作出明确规定。
近年来，社会各界对预算公开的呼声日高，对“晒政府账本”形成了广泛的共识和强烈的诉求。新预算法在总结近些年来预算公开实践的基础上，从预算公开的内容、时间、解释说明以及法律责任等对预算公开的规定进行了全面的细化规定。
一是规定了预算公开的内容，既包括预算，也包括预算调整和决算，既包括本级政府预算，也包括部门预算。二是规定了预算公开的时限，要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开。三是规定了预算公开的主体，其中本级政府预算由财政部门公开，部门预算由各自部门公开。
总之，从预算公开的规定中可以看出，新预算法规定的预算公开，不只是预算草案的公开，而是预算编制、执行和决算等整个财政运行过程的公开；不只是政府层面的公开，而是各级政府及组成部门全方位的公开。通过全过程、全方位的预算公开，把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下，把预算的“黑箱”变成了“透明箱”。
（四）地方政府举债之门：“开与关”
地方政府债务问题如何规范，是预算法修改中广泛关注的问题，每一次修改也都触动着各方面的神经。20世纪80年代末至90年代初，地方政府债券一度风行，许多地方政府为筹集资金修路建桥。为防范地方政府过度举债，1994年制定预算法时明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券” （第28条），堵上了地方政府发债的道路。但不少地方政府在发展中面临资金缺口，在土地出让金等收入之外，也开始寻求各种形式的债务性融资。
特别是2008年应对国际金融危机以来，以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大，所形成的风险日益凸显。根据审计署对全国中央、省、市、县、乡五级政府债务情况的全面审计结果，截至2013年6月底，全国各级政府债务总额约30.28万亿元，其中地方政府债务余额17.89万亿元，包括负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的或有债务4.34万亿元，地方政府债务较前两年大幅增长。
虽然总体上看，地方政府性债务的各项风险指标处于国际通行的控制标准范围内，风险总体可控，但也存在较大的风险隐患，特别不少地方政府债务率超过100%，债务余额超过当地综合财力，甚至出现债务逾期等问题，需要加快予以规范和逐步化解。
与此同时，地方政府债券发行工作也在逐步推进。在总结1998-2004年间中央中央政府代地方政府举债并转贷地方的经验基础上，2009年，国务院首次批准发行地方政府债券2000亿元，由财政部代理发行并列入省级预算管理。2011年起，财政部开始推动地方政府自行发债。2014年5月21日，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳等10省市试点地方政府债券自发自还。地方政府通过发行债券的方式举借债务取得了一定的经验。
综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务、风险防范化解等多方面因素，新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。
一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府；二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。这些规定把地方政府在举借债务开闸的同时，为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的“紧箍咒”。
（五）国库管理权之争：“经与代”
2001年国库集中收付制度改革以来，逐渐形成了国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度，推动了预算资金支付的透明、安全和高效。目前，全国已有55万多个预算单位实现了国库集中支付，基本上实现了全覆盖。为此，新预算法第61条正式确立了国库集中收付制度，并明确政府全部收入和支出都实行国库集中收付管理。但是关于国库管理的具体方式上，围绕人民银行在国库上的职责定位，虽然只是经理还是代理的一字之差，人民银行、财政部以及有关专家学者各执一词，从一审争论到四审，也引起了媒体和社会公众的广泛关注。
综合各方面意见，新预算法仍然维持了国库经理制的规定，这为国库经理与代理之争画上了一个句号。为什么这么改呢？主要加强预算资金支付监督、维护预算资金安全的角度考虑，即使在国库支付制度改革的情况下，也不能削弱央行国库作为第三方的监督制约作用，有必要赋予央行对国库支出业务进行必要审核的权限。因此，新预算法继续维持了原法规定的经理的表述，继续明确央行经理中央国库的法律条款，有利于央行依法履行经理国库职责。
值得注意的是，新预算法还对财政专户进行了专门规定。按照有关法律法规的规定，财政专户是各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设的资金账户，用于特定资金的专户存储、专款专用。按照核算管理的资金类型，财政专户主要包括四类：专项支出财政专户（如粮食风险基金等）、社会保险基金财政专户、非税收入收缴财政专户、外国政府和国际金融组织贷款赠款财政专户等。
由于实践中国务院及有关部门、省级政府及其财政部门都有权审批财政专户，甚至一些市县也越权开设财政专户，导致财政专户数量众多，大量财政资金以各种形式存在商业银行，脱离国库的有效监督，滋生了“小金库”等腐败问题。社会上要求取消财政专户的声音很大，但考虑到不少财政专户（如社会保险基金账户、非税收入专户）有其现实必要性，新预算法给财政专户的设立留下了空间，并对财政专户的条文从批准设立、专款专用等方面进行了多次从严的修改完善，规定只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，才可以设立财政专户，并明确要求财政专户收入也要纳入国库管理，这样对财政专户作了最严格的限制，也为健全国库单一账户制度奠定了良好的法律基础。
（六）法定性支出：“存与废”
法定性支出是指法律法规及有关文件规定的预算中必须安排的预算支出项目。目前，主要集中在教育、科技、农业等7个领域，有关法律法规等规定了相关预算支出不低于一定比例或增长幅度。此外，其他一些法规文件也对文化、社保、医疗等领域作出了预算安排的规定。
法定支出的积极作用，是体现了对重点领域、薄弱环节加快发展的预算支持。但在实践中，也出现了固化预算支出结构、分割和肢解预算的完整性、削弱财政宏观调控能力等问题。同时，相关法律对于财政预算安排的规定，也影响到预算法的法律效力。为此，新预算法删除了预算审查和执行中涉及法定支出的规定，同时强调各级一般公共预算支出的编制中，国家确定的各项重点支出，应当在统筹兼顾的原则下，在保证基本公共服务合理需要的前提下，予以优先安排。同时，还规定了在各级人大审查预算草案及预算调整方案时也明确将重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当作为重点审查内容。
（七）人大预算审查监督：“实与虚”
从国外经验看，审查预算是议会的最重要的职责，议会通过对预算的控制实现对政府行为的有效监督。在预算法修改的整个过程中，对于加强人大对预算的审查监督，真正实现通过预算对政府行为的控制与监督，各方面有着强烈的呼声。
新预算法在总结近年来各级人大预算审查监督经验的基础上，针对实践中反映强烈的问题，主要对人大如何有效行使预算审查监督权作了较具体的规定。
一是规定预算草案的细化要求。针对实践中预算过粗、“看不清、弄不懂”等问题，新预算法规定一般公共预算草案应当按照功能分类和经济分类编制，分别反映预算的支出方向和具体支出用途，按保障功能分类编列到项（类、款、项三级），按经济性质分类编列到款（类、款两级），通过二者结合，全面反映预算支出的全貌。同时，对转移支付支出的编制也提出了明确要求。
二是完善预算的初步审查制度。实践中预算审查专业性强，而人大会期有限，针对这一问题，新预算法总结实践经验，进一步完善了预算草案的初步审查制度，明确初步审查的范围包括预算草案、预算调整方案和决算方案，审查机构由有关专门委员会或者县级人大常委会进行，规定了审查的时限要求等内容。
三是明确了预算审查的重点审查内容、预算调整审查的有关程序以及预算执行监督的有关规定。
新预算法为深化改革留有空间
新预算法的起草和审议，正逢党的十八届三中全会决定对全面深化改革作出全面部署，特别是今年6月中央又专门制定了财税体制改革总体方案。新预算法在落实中央有关规定精神的同时，对财政预算改革的顶层设计作了一些衔接性规定，为下一步改革留有法律空间。
一、改进年度预算控制方式。十八届三中全会决定提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，以解决现在预算执行中片面追求预算平衡带来的“顺周期”问题：经济放缓时，税务部门为完成税收任务而造成征收过头税，不利于经济回升；经济过热时，收入任务易于完成而出现“应收不收”，反而助长过热。
新预算法规定了预算审查重点从收支平衡、赤字规模向支出预算转变的内容，同时将收入预算由约束性转向预期性，明确各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。这样规定，为年度预算控制方式的深化改革提供了法律依据，从而迎来政府预算管理制度的深刻变革。
二是建立跨年度预算平衡机制。根据三中全会决定关于“建立跨年度预算平衡机制”的要求，新预算法第十二条作出了各级政府建立跨年度预算平衡机制的原则性规定。同时，新预算法确立了预算稳定调节基金的法律地位，通过基金的调入和调出来调剂预算执行中由于短收、超收导致的预算资金的余缺。跨年度预算平衡机制的有关规定有利于实现保障财政政策的可持续性和前瞻性，也为未来编制中长期财政规划和多年滚动预算提供了依据。
三是编制政府综合财务报告。根据三中全会决定关于“建立权责发生制的政府财务报告制度”的要求，新预算法在附则中对各级政府提出了按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的明确要求。政府财务报告作为，全面反映政府财务状况、运行情况和财政中长期可持续的综合性年度报告，是反映政府财务情况的存量“家底”，将和预算报告相互协调，共同反映政府履行各项职能和资金绩效的情况。新预算法的原则性规定为未来各级政府全面建立政府综合财务报告制度指明了方向。
试析我国的转移支付制度
财政收支划分模式
第一，只有在整体财税体制背景下考察财政转移支付制度，才能理解其在我国财政体系中的重要意义与地位。财政收支划分模式作为整个财税体制内的基础性的一环，其特点对于财政转移支付的影响不可估量。一般地，财政收支划分模式可以根据央地关系标准和收支平衡标准划分为不同类型。
①央地关系标准
在央地关系标准下，财政收支划分模式分为集权型、分权型和混合型三种。
在集权型国家当中，根据其收支划分模式的现实依据不同，财政转移支付的存在规模与形态也不相同。通常来说，采用集权型收支划分模式的国家分为两类。在第一类国家当中，国家幅员面积小，系统复杂程度不高，因此没有必要采用过多级次以管理财政，而可以由中央直接进行调度。在这类国家当中，由于财政体系本身就缺乏级次划分，地方财政没有太多的发育空间，因此，财政转移支付制度在此类国家当中并无存在的必要。在另一类集权型收支划分国家当中，由于国家幅员辽阔，财政管理的复杂程度较高，财政体系级次繁多，地方财政存在大量的发育空间，因此国家希望通过集权型收支划分模式来确保国家财政的集中统一与地区间的发展平衡。而在这类国家当中，转移支付制度必须大量存在才能满足地方复杂繁多的财政资金需要。在分权型国家当中，地方拥有大量财权，中央财政系统相对薄弱，转移支付的必要性和可操作性不高。而在混合型收支划分模式的国家当中，随着集权与分权的程度不同，不同的国家在转移支付制度的存在形态方面存在着比较大的悬殊。
我国采用的是混合型财政收支划分模式。在1994年分税制改革以前，中央财政大权旁落，转移支付的比例和总体数量欠发达。分税制改革以后，我国财政转移支付的比例与总量不断增长，1993年，中央财政收入占财政收入的比重为22%，到2003年已上升为54.6%；如果计入预算外收入部分，这一比例约45%。时至今日，我国财政转移支付所涉款额已经相当巨大。2000年以后，中央财政加大了向西部地区的投入力度。2000年至2012年，中央财政仅对西部地区累计财政转移支付就达到8.5万亿元。由此可见，财政转移支付制度在我国收支划分模式的转型之下获得了突飞猛进的发展，财政转移支付已经成为我国财税体制内的重要一环。
②收支平衡标准
在收支平衡标准下，财政收支划分模式可分为对称型和非对称型两种。
在对称型财政收支划分模式当中，国家财政体制基本遵循“一级政府、一级事权、一级收入权”的原则。由于事权与财权相匹配，收入与支出相平衡，因此，各级财政可以形成稳定的收支来源并保持内部的动态平衡，不需要过多的转移支付来平衡相互间的关系。而在非对称型收支划分模式下，由于事权与财权相对分离，收入权与支出责任往往显示出非对称的特点，因此收支的差额部分经常需要中央财政通过转移支付的办法进行平衡，另外，以均等化为目的的转移支付也大量存在。
在我国，自分税制改革以后，大量事权归属于地方政府，与此同时，中央财政通过分税制改革不断充实，强干弱枝，财权紧收，这样的方式在一定程度上造成了财权与事权、收入权与支出责任的非对称型现象。基于这一特点，我国现今大量存在的财政转移支付也不难理解。一方面，只有通过纵向的转移支付，地方保留事权和分税制改革造成的财政缺口才能得到补充，地方政府的职能运作才能够得到资金保障；另一方面，只有通过转移支付，地区间的均衡发展与国家的战略侧重才能得到具体的落实。本世纪以来，为了配合西部大开发政策，中央预算内投资累计安排西部超过1万亿元，占全国总量约40%，西部大开发的开放引资得到推进与保障，实现了瞩目的成就，我国的综合国力也显著提升。
第二，转移支付结构特征
在我国现行的财政转移支付制度下，转移支付一般分为三种类型：一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。三者之间的比例共同构成了我国转移支付的结构特征。
①一般性转移支付
一般性转移支付通常是以区间发展均衡和基础公共服务的均等化为目的，并不限于特定的用途，同时也不附加任何使用条件，是平衡地区间经济发展差距的一种重要措施。
在我国，一般性转移支付的资金分配是在适当考虑各地的人口规模、人口密度、海拔、温度和少数民族等成本差异，并结合当地实际财政收支情况的基础上，采用规范的公式化方法来进行分配的。其数额一般按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定。用公式表示为：某地区一般性转移支付数额=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）该地区转移支付系数。其中，转移支付系数参照一般性转移支付总额、各地区标准财政收支差额以及各地区财政困难程度等因素进行确定。
2011年，我国中央对地方税收返还和转移支付接近4万亿元，其中，一般性转移支付为1.8万亿元，占总量的45%，在转移支付结构中的地位最为显著。
②专项转移支付
专项转移支付通常需要用于特定的用途，且配套拨款可能需要地方政府指出配套资金。在我国，专项转移支付可分为委托事务拨款、共同事务拨款和鼓励性或扶持性拨款。专项转移支付在我国转移支付结构中也占有十分重要的地位。据统计，仅2011年一年，我国专项转移支付的资金就达到1.7万亿元，占到当年转移支付总额的将近45%。由此可见，专项转移支付资金对于实施国家宏观政策措施具有十分基础性的作用。
然而，作为在我国广泛使用的一项制度，专项转移支付制度缺乏程序约束与法律规范，在实践过程当中也存在一些问题。例如，在专项转移支付额度的确定和去向的判断方面就可能存在诸多不确定因素。举例来说，专项转移支付资金的去向就可能同各地方政府机关“跑部钱进”的本领密切相关，其中可能大量存在权力寻租等情形。
因此，要规范专项转移支付制度，就必须从规范化法制化的思路着手，减小转移支付过程中的不确定性，严格确保确定办法和确定过程的公开、民主与透明，应在总体结构上控制专项转移支付占总量的比例，严格控制新增项目，并从税制改革和收支划分入手为愈演愈烈的专项转移支付降温。
③税收返还
税收返还是在我国分税制改革过程中伴生的产物，是我国财政体系，特别是转移支付制度当中的一个特殊的组成部分。它为了保留地方的既得利益，减小分税制改革的阻力应运而生，为分税制改革的顺利推行铺垫了道路。在我国，税费http://www.rixia.cc返还的税种包括增值税、消费税、所得税与成品油价格和税费改革税收等。
我国的税费返还实行基数返还制度。在这一制度下，尽管各个地方的税收利益均能得到保留，并逐步增加中央财政的收入，但在地区间造成了不平衡的现象。可以说，采用基数法的税收返还非但无法平衡各地区间的差距，反而加剧了地区间财力的不平衡。因此，我国税收返还制度改革的方向应当是采用国际通行的“因素法”，让税收返还制度不仅能够实现中央与地方间的财政收支划分，也能平衡地区与地区之间的财力平衡，促进我国转移支付制度的科学性和运行效率。
第三，转移支付制度的问题与应对
①我国现行的转移支付制度是我国财政体系下收支划分模式所决定的必然产物，在总体上适合我国的基本国情。我国幅员辽阔，区内发展不均衡问题突出，社情国情复杂，管理的系统性难度高。因此，转移支付在我国施行的力度较大，涉及数额也非常庞大，转移支付制度在我国财税体制中也因而占有十分重要的地位。同时，正因为我国财税体系迫切地需要一个全面、合理的转移支付制度，我国现行的财税制度也不可避免地表现出一些缺陷和不足。
②我国现行的转移支付制度存在随意性强、制度化程度不高、透明化程度不足与结构失衡等问题。其根本原因在于我国财政收支划分模式自分税制改革以后就存在的非对称性特征，并由此催生出了转移支付的大量畸形需求，使得转移支付制度难以承载重负。
③要从根本上解决我国日夏养花网现行转移支付制度的缺陷，就需要坚持标本兼治的原则，进行综合治理。首先，要从源头入手，改革我国财政收支划分模式与税收制度，推进事权与财权相匹配，收入权与支出责任相统一；其次，要坚决把转移支付纳入制度化、规范化与法制化的轨道当中，建立健全转移支付相关法律法规，降低转移支付过程中存在的随意性与不确定性，推进转移支付的额度与去向的透明化和公平化，切实保证我国的转移支付制度为平衡央地关系服务，为平衡地区间经济社会的发展进程服务。
——优化转移支付结构。在目前我国地区间财力、公共服务水平差距较大的情况下，增加一般性转移支付，更好地体现转移支付制度的公平性。建议在转移支付资金的结构安排上要以一般性转移支付为主，将目前一般性转移支付和专项转移支付52∶48的结构逐步调整到合适的比例；不断完善标准收入和标准支出的测算方法，确保一般性转移支付分配的公平性；
——加快清理整合专项转移支付。目前专项转移支付项目设置了很多，表面上看很清楚，实际上到了下面就是“一锅粥”。项目交叉重复，资金分配零散，使用效率有待提高。建议集中力量清理整合专项转移支付项目，大幅度压缩和减少项目数量；有关部门要增强全局和服务观念，克服部门本位观念，加强沟通合作，共同做好专项转移支付工作；减少专项转移支付项目中要求地方提供配套资金的做法，特别是对贫困和少数民族地区应免除配套资金；具有项目审批权的部门要认真做好项目设置前的调研工作，确保专项资金用在必要的地方；
——加强对财政转移支付的管理监督。转移支付资金和用途的公开、透明以及接受人大和社会各界监督，应该作为财政转移支付工作的一项重要原则予以贯彻。
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