(一)土地整治的内涵

土地整治是土地资源开发和改良利用的综合手段，是对土地资源及利用方式的再组织和再优化的行为过程。由于土地资源的稀缺性，社会发展对土地资源需求的与日俱增，人地矛盾问题将会更加明显和激烈，因此，高效、集约、生态利用土地资源成为当前乃至今后土地利用和管理的必然方向。土地整治通过借助各种技术手段对未利用土地进行开发、对破坏土地进行复垦、对低效土地进行整理，增加土地资源规模，提高土地资源质量，改善土地资源利用结构，对缓解人地矛盾的贡献显著。土地整治作为一种土地资源优化利用的技术手段和行为，其必然会受到各国政府的青睐。研究资料显示，早在1250年，德国的巴伐利亚州就出现了以地块合并为主要内容的土地整治实践。

现阶段我国的土地整治，按照政府部门的定义，是指土地整理开发复垦和城乡建设用地增减挂钩的总称(徐绍史，2009b)，是新时期中国政府缓解城市发展过程中建设用地规模供求矛盾的重要措施和手段。由于研究内容和目标定位的不同，2008年之前，“土地整治”一词在中国学术文献、政府规定中较少出现。使用更多的是“土地整理”一词，这是因为1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)使用了“土地整理”，正式确立了土地整理的法律地位。为了表述上的统一性，学者们多沿用《土地管理法》中“土地整理”这一名词作为术语，代指“土地整理、开发和复垦”的总称。尽管如此，也有部分学者和政府文件采用“土地开发整理”之类的名词。由于土地整理与土地开发、复垦存在明显差异，用“土地整理”或者“土地整理开发”来代指“土地整理、开发和复垦”，仍然缺乏说服力，也难免会产生误解。为了更好地区分土地整理、开发和复垦三者之间的关系，更好地适应我国土地整理新时期的发展需要，政府部门试图用“土地整治”来代指“土地整理、开发和复垦”。

综上所述，现阶段中国土地整治的主要内容之一就是指土地整理。我国土地整理实践比较晚，加之土地整理对象的复杂性，学者们对土地整理的概念表述存在一定的差异，其中具有代表性的观点主要有:

(1)在一定的地域内，按土地利用总体规划和土地利用计划的要求，采用一定的措施和手段，调整土地利用关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发利用日夏养花网，提高土地资源的利用率和产出率，增加可利用土地的数量，确保经济、社会、环境三大效益良性循环，包括土地开发和复垦，可指市地整理，也可指农地整理。

(2)在一定区域内，按照土地利用目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行调整改造、综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活和生态环境的过程。

(3)根据社会经济发展的需要，采取一定的手段，对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系进行重新规划与调整，以提高土地利用率，实现土地利用目标，分为农地整理和非农地整理。农地整理是在一定范围内，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地关系、改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，提高土地利用率和生产率。

(4)按照土地利用总体规划的要求，结合土地利用现状，采取行政、经济、工程、技术、法律等手段，通过对土地利用结构进行调整，对土地资源进行重新配置，以达到协调人地关系，提高土地利用效率，改善和保护生态环境，促进土地资源可持续利用与社会经济可持续发展的目的(高向军，2003)。

(5)按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。这是《中华人民共和国土地管理法》第四十一条关于农地整理的描述。

虽然各个概念定义的文字表述上各有不同，但内涵基本一致，都将土地整理分为农用地整理和建设用地整理;多偏向于农用地整理，这与我国土地整理的实践相符合;多具有综合性，既包括土地整理，也包括复垦和开发;土地整理的目标都是为了增加耕地数量，提高土地利用率与生产率，改善生产、生活和生态环境。综合分析学者们的概念定义，无论从行为过程，还是行为目的，抑或行为结果来看，土地整理实质上都是一种具有保护农地特征的行为活动。

综合以上分析，中国的土地整治主要是指对农地的综合治理，是按照土地开发整理规划、土地利用总体规划和城镇总体规划，采取经济、行政、法律、工程、技术等手段，对田、水、路、林、村进行综合整治，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善生产、生活和生态环境的活动，以达到保护农地资源、促进农地资源可持续利用与社会经济可持续发展的目的。

(二)土地整治的目标

从宏观战略目标来看，我国土地整治主要是努力实现落实土地资源保障、粮食安全、资源节约、环境友好与社会和谐等五个方面的国家目标，最终取得显著的社会效益、生态效益和经济效益。

从微观现实目标来看，我国土地整治主要目标是:①通过土地整治，改善土地利用结构，增加耕地面积，实现耕地占补平衡和耕地总量的动态平衡，保障我国耕地资源的可持续利用;②通过对田、水、路、林、村进行综合整治，提高耕地质量，改善土地生产条件，提高土地利用效率和产出率，提高粮食产能，保证我国粮食安全;③通过对闲置地、废弃地的复垦，零散地归并，节水工程建设等，促进水土资源的节约利用，实现国家建设节约型社会的战略目标;④通过生态工程建设，改善生态环境，维护生态平衡，实现我国土地利用的环境友好目标;⑤通过开展农地治理和农村居民点用地整治，大力开展农业生产设施建设，改善农村社区生活设施，提高农村居住水平，促进城乡统筹和人与自然的协调发展，最终实现我国经济社会的和谐发展。

(三)土地整治的特征

土地整治是一项复杂的系统工程，具有公共性、技术性、动态性、系统性、综合性等特征。

土地整治是一项公共性极强的活动，政府将财政资金投资于农村的土地整治项目，其目的并不是为了获取直接的经济回报，而是为了获取社会效益和生态效益。土地整治的公共性还体现在土地整治并不是为了个人或者企业服务的，而是为了广大农民群众和全体公民服务的。通过对农村道路、水利设施等维修和建设，土地整治可以改善农村基础设施和农业生产条件，降低农业生产成本，提高农地生产效率，这为提高农民收入水平，促进农村经济发展奠定了基础。通过农居点的整理，土地整治可以完善生活设施，改善居住条件，提高居民的生活质量;通过农田平整、荒地开发、废弃地复垦，土地日夏养花网整治可以增加有效耕地面积，提高耕地质量，从而保障国家粮食安全，满足全体公民的基本生存需求等。

土地整治是一项非常复杂的工作，就土地整理而言，其工作程序包括项目区的选择、项目规划设计、项目工程建设，工程监理和竣工验收，整治后产权调整和项目评价以及工程管护等环节。整个建设过程涉及多种专业技术，如农田水利、土地规划、建筑设计、项目预算、生态工程、计算机制图、GIS技术等。就土地复垦而言，其技术体系主要包括土地复垦规划技术、土地复垦工程技术、土地复垦生物技术、复垦土地利用技术、效果评价技术和经营与管理技术。如果没有相关技术的支撑，土地整治工作就无法顺利开展。

任何事物都处于不断发展变化当中，土地整治动态性主要是指土地整治目的、任务和内容会随着社会经济发展需要而不断调整变化。这种动态变化特征可以通过土地整治的历史发展规律来说明。如德国的土地整治发展大体经历了三个发展阶段，每一个阶段土地整治的目标和主要内容都有变化。第一阶段是16世纪中叶～19世纪末，这个时期土地整理的目标是解决农业生产问题，主要内容是针对农地分散、零碎的状况，实施集中化，以改善农业生产经营条件，是简单的土地整治;第二阶段是20世纪初～50年代，这个时期的土地整治的目标是解决城市发展用地和基础设施建设问题，主要内容是配合城市建设进行土地整治和对大型基础设施建设打乱的地块进行规则化;第三个阶段是20世纪60年代以后，由于地区经济发展不平衡和生态环境不断恶化，同时欧洲共同体农产品过剩，农业生产已退到次要地位，提高农业产量已经不是土地整治的目的。如何利用农业地整理来促进农村地区经济发展、增强城市周边生态效益、为居民提供休闲空间以及追求社会、经济和环境效益的统一和协调等成为土地整治的主要目标。其主要内容也转变成促进地区经济发展、缩小城乡差别、增加收入、保护和改善自然景观和生态环境。

土地整治是一项系统工程，具有系统性。其系统性主要表现在:①土地本身就是一个很庞大的生态系统，包括动物、植物、微生物以及无机环境诸多相互作用、相互制约的因子，因此，土地整治过程中应该全面考虑各个系统因子的特征、功能和效用。土地生产力的提高不能以牺牲土地生态系统健康为代价，要尽量保持和提高土地生态系统的自我调节能力。②土地整治工作的开展需要一套系统的程序，从项目可行性研究—项目规划设计—项目区实地勘查—项目实施、监管和验收—项目营运与管护等，每个步骤都是土地整治系统工作不可缺少的重要部分，各个环节之间相互影响、相互制约。

土地整治的综合性主要表现在:①土地整治不是某一门学科知识能够完全支撑的，而需要综合运用土地规划、农田水利、工程预算、工程建筑、计算机技术等各学科知识。以土地整治规划设计为例，收集资料时就要涉及土地资源状况、土壤性质、作物种植结构、地形、气候、水资源、自然灾害、项目区基础设施状况等方面信息，这些都需要具备相关学科知识背景。②土地整治工作也不是某一个部门能够独立完成的，土地整治过程中需要多部门合作，涉及土地、农业、林业、水利、交通、气象、环保、财政等多个部门。如编制土地整治规划时，应走访建设、环保、水利、交通、农业等多个部门，获取村镇规划、环境保护规划、水土保持规划、道路交通规划、农业发展规划等图文信息，分析其对土地整治的影响。土地整治工作的综合性决定了土地整治过程中应树立起全局的观念，对各方面因素进行综合考虑，避免造成工作上的失误。

(四)土地整治的作用

土地整理通过对现有低效、无序利用农地进行整理，调整农地利用形状，减少田坎面积，扩大有效农地面积;土地开发通过对未利用的荒地资源进行开发利用，新增农地面积;土地复垦通过对生产建设挖损、塌陷、压占和自然灾害造成的破坏、废弃土地进行整治，恢复土地利用状态，将其复垦为农业用地，增加农地面积，这些都说明土地整治能够增加有效农地面积。

农地质量是构成农地的各种因素和环境条件状况的综合，表现为农地生产能力的高低、农地环境状况的优劣以及农地产品质量的高低。按照内涵的深化程度，可以将农地质量分为自然质量、环境质量和经济质量三个部分。其中，自然质量主要是指由农地的光热、土壤、水分、坡度等自然条件决定的农地生产能力。土地整治通过地面平整、剥土培肥、灌溉工程，可以改变农地的坡度、增加土壤肥力和水分含量，从而提高农地质量，增加农地产出。

在我国传统的农村土地制度下，农田分配主要是以村集体为单位，按照“人人平等”的公平原则，以人口数量为依据。村民都有权获得一块口粮田，每个劳动力都可以获得一块责任田。随着农村人口不断增加，有限的耕地资源越分越细，有些地方按照优劣地搭配均分，地块就更碎小。加之，家庭责任承包期一般在15年以上，导致农地的适时集中和规模经营非常困难。土地整治借助工程手段，改变原有农地格局，合并零星地块，减少田埂面积，调整土地权属，适度扩大田块面积，有利于实现农地的规模经营。

土地整治通过土地平整工程、灌溉排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程等，能够扩大田块耕种面积、提高耕地的灌溉和排洪效率、改善机械运作和农作物运输效率、减少农地的水土流失面积、增强农田的防沙抗风能力，最终使得农地综合生产条件得到改善。

农田景观是指田块形态以及地面农作物和绿色植物构成的一种整齐而有规律的美的景象。土地整治，打破原有农田的零碎无序状态，将细小和不规则地块合并成整齐而有规则的大地块，从视觉上增加了农田斑块的美感;通过农田周围以及灌排渠道沿岸绿化整理，形成一定的景观廊道;通过农作物类型搭配以及品种改良，形成一定的景观基质。土地整治中的农田景观格局规划设计，有助于美化农田景观。